В Республике Узбекистан реформирование государственной власти на местах стало одним из важных направлений построения государства, служащего человеку и обществу. Его значение состоит в создании такой модели территориального управления, при которой решения, принимаемые на уровне области, района и города, непосредственно направлены на обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан.
Именно на местах человек ежедневно видит практический результат государственной политики – состояние дорог, освещение улиц, работу школ и поликлиник, благоустройство махаллей, доступность социальной помощи, занятость и качество коммунальных услуг. Поэтому новая модель государственной власти на местах должна оцениваться не только по изменениям в структуре органов, но и по тому, насколько она усиливает ответственность власти перед населением.
Конституции Республики Узбекистан, принятая на референдуме 30 апреля 2023 года, придала этой сфере новое правовое содержание.
В главе XXI Конституции закреплены самостоятельный статус Кенгашей народных депутатов, разграничение представительных и исполнительных функций, персональная ответственность хокимов, отчетность исполнительной власти перед депутатским корпусом и самостоятельность органов самоуправления граждан.
Правовая основа ответственного взаимодействия
Одним из основных результатов реформы стало устранение прежней модели, при которой хоким одновременно возглавлял соответствующий Кенгаш народных депутатов. Статья 120 Конституции устанавливает, что Кенгаш возглавляет председатель, избираемый из числа депутатов, а лицо, занимающее должность хокима области, района или города, не может одновременно быть председателем Кенгаша.
Это решение имеет важное конституционно-правовое значение. Оно разграничивает руководство представительным органом и руководство исполнительной властью на соответствующей территории. В результате Кенгаш получает более самостоятельную роль органа, представляющего интересы населения, а хоким концентрируется на исполнении Конституции и законов, актов Президента, Кабинета Министров, вышестоящих хокимов и решений соответствующего Кенгаша.
Такая конструкция не противопоставляет Кенгаш и хокима, а создает правовую основу их ответственного взаимодействия. Депутаты рассматривают ключевые вопросы развития территории, принимают местный бюджет, утверждают программы социально-экономического развития и заслушивают отчеты хокима. Исполнительная власть, в свою очередь, организует практическое исполнение принятых решений и отвечает за результат.
Статьи 121–126 Конституции раскрывают основные элементы данной модели. Хоким возглавляет исполнительную власть на соответствующей территории, действует на основе единоначалия и несет персональную ответственность за решения и действия руководимых им органов. Кенгаш рассматривает и принимает местный бюджет, контролирует его исполнение, утверждает программы развития и социальной защиты населения, участвует в утверждении хокима в должности и заслушивает отчеты о его деятельности.
Практический смысл такого разграничения особенно ясно проявляется на примере местного бюджета. Если в районе стоит вопрос ремонта дороги к школе, улучшения водоснабжения или освещения улиц, Кенгаш должен учитывать такие потребности при утверждении бюджета и программы развития. Хокимият организует исполнение, а хоким затем отчитывается перед депутатами не только о расходовании средств, но и о том, решена ли проблема для жителей.
При этом взаимодействие с махаллей должно оставаться партнерским и осуществляться в рамках законодательства. Махалля не является нижестоящим звеном хокимията или Кенгаша и не должна подменять их полномочия. Ее значение заключается в том, что она помогает государственным органам видеть реальные потребности населения, а гражданам – доводить свои проблемы до представительной и исполнительной власти.
Участие Кенгаша в утверждении хокима
Самостоятельность Кенгаша начинается с порядка его формирования. Посредством выборов граждане получают возможность влиять на состав органа, который рассматривает местный бюджет, программы развития, вопросы социальной защиты, благоустройства и контроля за исполнительной властью. Тем самым голос избирателя связывается не только с политическим представительством, но и с решением конкретных вопросов жизни соответствующей территории.
Избирательный кодекс устанавливает, что кандидатом в депутаты местного Кенгаша может быть гражданин, достигший ко дню выборов 21 года и постоянно проживающий в Республике Узбекистан не менее пяти лет. Кандидатов выдвигают политические партии, при этом число женщин должно составлять не менее 40 процентов от общего числа кандидатов в депутаты местных Кенгашей, выдвинутых от политической партии. Это расширяет социальную представленность депутатского корпуса и повышает ответственность партий за подбор кандидатов, способных работать с реальными вопросами населения.
Значимое место в новой модели занимает участие Кенгаша в утверждении хокима. Хоким области и города Ташкента назначается и освобождается от должности Президентом Республики Узбекистан в соответствии с законом. Хокимы районов и городов назначаются хокимом области или города Ташкента и утверждаются соответствующим Кенгашем народных депутатов. Для граждан это важно потому, что кандидатура руководителя исполнительной власти рассматривается не только в административном порядке, но и с участием избранных представителей населения.
Значимое обновление государственной власти на местах
Новая модель по-новому определяет порядок организации государственной власти на местах. Ранее совмещение должностей позволяло быстрее проводить управленческие решения, но одновременно ограничивало самостоятельность контрольной деятельности Кенгаша народных депутатов – одно лицо руководило исполнительной властью и председательствовало в органе, который должен был заслушивать отчеты хокима, рассматривать исполнение бюджета и контролировать ход реализации местных программ.
Закон «О государственной власти на местах» конкретизирует конституционные положения и устанавливает организационные механизмы деятельности Кенгашей и хокимов. Важным элементом стало создание секретариатов Кенгашей. Секретариат является рабочим аппаратом представительного органа – он участвует в подготовке сессий, оформлении решений, обеспечении депутатов необходимыми материалами, сборе информации и анализе исполнения принятых решений.
В данном направлении важную роль играет Сенат Олий Мажлиса Республики Узбекистан как палата территориального представительства. Его участие не означает административного руководства Кенгашами. Речь идет об организационном и методическом содействии, обобщении практики и формировании единых подходов к деятельности представительных органов на местах. Закон «О государственной власти на местах» предусматривает, что типовая структура и типовое положение о Секретариате областного, районного, городского Кенгаша народных депутатов утверждаются Кенгашем Сената.
Отдельное значение имеет Концепция развития деятельности представительных органов государственной власти на местах до 2030 года. Ее основная идея выражается в формуле «Сильный Кенгаш, подотчетный и инициативный хоким». Сильный Кенгаш означает не только наличие полномочий, но и профессиональную организационную базу, постоянные комиссии, депутатские запросы, открытые обсуждения и реальный контроль за исполнением решений.
Важное место занимает законность актов органов государственной власти на местах. Согласно статье 126 Конституции решения Кенгаша и хокима обязательны на соответствующей территории только в пределах их полномочий. Это означает, что такие акты должны соответствовать Конституции, законам и актам большей юридической силы.
Махалля и местный бюджет – практические механизмы служения интересам населения
Конституционная модель включает самостоятельный статус органов самоуправления граждан. Статья 127 Конституции определяет, что органами самоуправления являются сходы граждан в поселках, кишлаках и аулах, а также в махаллях городов, поселков, кишлаков и аулов. Они не входят в систему органов государственной власти и вправе самостоятельно решать вопросы местного значения в соответствии с законом.
Для Кенгашей и хокимиятов махалля является важнейшим механизмом обратной связи. Именно на этом уровне быстрее выявляются нуждающиеся семьи, проблемы занятости, благоустройства, профилактики правонарушений, поддержки молодежи и пожилых людей. Если жители махалли поднимают вопрос отсутствия освещения, плохого состояния внутренней дороги или необходимости адресной социальной помощи, эти сведения должны использоваться при подготовке местных программ и рассмотрении бюджета.
Местный бюджет – это не только таблица доходов и расходов, а инструмент реализации приоритетов населения. Через него определяются расходы на дороги, водоснабжение, освещение, социальные объекты, благоустройство, поддержку уязвимых категорий граждан и иные вопросы, непосредственно влияющие на качество жизни. Поэтому контроль Кенгаша за бюджетом должен включать не только проверку освоения средств, но и оценку социального результата.При этом взаимодействие с махаллей должно оставаться партнерским и осуществляться в рамках законодательства.
Махалля не является нижестоящим звеном хокимията или Кенгаша и не должна подменять их полномочия. Ее значение заключается в том, что она помогает государственным органам видеть реальные потребности населения, а гражданам – доводить свои проблемы до представительной и исполнительной власти.Местный бюджет – это не только таблица доходов и расходов, а инструмент реализации приоритетов населения. Через него определяются расходы на дороги, водоснабжение, освещение, социальные объекты, благоустройство, поддержку уязвимых категорий граждан и иные вопросы, непосредственно влияющие на качество жизни. Поэтому контроль Кенгаша за бюджетом должен включать не только проверку освоения средств, но и оценку социального результата.
Значение реформы для граждан
Обновленная Стратегия «Узбекистан – 2030» развивает этот подход. В числе приоритетов определены повышение роли махалли как связующего звена между обществом и государственными органами, превращение представительных органов на местах в подлинный голос народа и трансформация деятельности местных исполнительных органов на основе принципа служения интересам населения.
Основное значение новой модели состоит в том, что она приближает государственное управление к реальным потребностям граждан. Население получает возможность влиять на решения через депутатов Кенгаша; хоким несет личную ответственность за результат своей работы; махалля помогает выявлять повседневные вопросы жителей; местный бюджет становится инструментом решения конкретных проблем территории.
Именно поэтому конституционная реформа государственной власти на местах имеет не только организационное, но и глубокое социальное значение. Она направлена на формирование такой системы, при которой Кенгаш народных депутатов выражает интересы населения и контролирует исполнение решений, хоким отвечает за практический результат, а махалля обеспечивает постоянную связь государства с жизнью людей. В этом проявляется основной смысл обновленной Конституции – государственная власть на местах должна быть законной, открытой, подотчетной и реально служить человеку и обществу.
Ярослав Квитков,
ведущий научный сотрудник Института законодательства и правовой политики
при Президенте Республики Узбекистан