В последние годы в стране реализованы эффективные меры по внедрению новых механизмов обеспечения законности деятельности органов и ведомств посредством системы мер по упорядочению государственного контроля. Так, Указ Президента Республики Узбекистан «О мерах по реализации административных реформ Нового Узбекистана» № УП-269 от 21 декабря 2022 г. заложил фундамент компактной системы государственного управления, ориентированной на обеспечение реализации программы административных реформ Нового Узбекистана.
В Стратегии развития Нового Узбекистана на 2022-2026 годы поставлена задача «…устранения возможности возникновения конфликта интересов в реализации государственного контроля за деятельностью органов государственного управления», развивая эту идею, в Стратегии Узбекистан — 2030 указывается, что контрольные функции должны быть направлены исключительно на обеспечение жизни, здоровья и безопасности граждан.
В Послании Президента Узбекистана Ш. Мирзиёева Олий Мажлису и народу Узбекистана особо отмечается, что отныне во всех ведомствах вводится должность заместителя, ответственного за комплаенс и внутренний контроль по противодействию коррупции, будет налажена деятельность представителя Счетной палаты, на этих лиц, подотчетных Президенту, будет возложена задача установить действенный контроль по выявлению в системе бесчестных лиц, а также предупреждению растраты бюджетных средств и злоупотребления служебным положением.
В этой связи, требуется проведение глубокого и комплексного научного исследования действующей системы государственного контроля, поскольку, на сегодняшний день в законодательстве не определены концептуальные вопросы системной организации и реализации функции государственного контроля, на практике практически не применяются современные методы риск-анализа и прогнозирования, не унифицированы правовые основания, подходы, методика и критерии контроля различных субъектов проверки.
Как известно, в правовом государстве контроль — это не универсальный надзор “за всем”, а юридически и институционально ограниченная функция, направленная на защиту публичных интересов. То есть в правовом государстве контроль допустим только как проверка законности в зонах публичного риска. Так, в Стратегии Узбекистан — 2030 говорится, что контрольные функции должны быть направлены исключительно на обеспечение жизни, здоровья и безопасности граждан.
Вместе с тем, в современной научной доктрине превалирует концепция «трех факторов», согласно которой контроль считается легитимным и необходимым при пересечении следующих факторов:
1. Публичный ресурс: Объект контроля связан с использованием общественных благ (бюджетные средства, государственное имущество, природные ресурсы и т. д.).
2. Публичный риск: Деятельность несет потенциальную угрозу неограниченному кругу лиц (экологическая опасность, угроза жизни и здоровью граждан, финансовая нестабильность системы).
3. Юридическая обязанность: существует прямая норма закона, обязывающая субъект соблюдать определенные правила и дающая государству полномочия на проверку их исполнения.
Если один из элементов отсутствует (например, риск является частным и не затрагивает общество), тотальный внешний контроль может быть расценен как избыточное административное давление.
По мнению экспертов, развитие системы государственного контроля как составной части государственного управления, в условиях административных реформ в Узбекистане, выдвигает на первый план необходимость концептуального пересмотра реализации государством функции контроля с акцентом на применение современных методов ОЭСР, МВФ, Всемирного банка, основанных на сокращении публичного контроля (институциональной плотности контроля) с его сохранением лишь в критически важных областях.
Справочно: Institutional density — это показатель институциональной плотности контроля, отражающий число государственных контролирующих органов в расчёте на масштаб экономики. По предварительным подсчетам институциональная плотность в стране составляет ≈ 0,30 контролирующих органов на 1 млрд $ ВВП. (В странах OECD институциональная плотность по аналогичным подходам часто ниже например, менее 0,1–0,2 органов на млрд $ ВВП).
Предельный размер финансирования из государственного бюджета для деятельности 60 министерств и ведомств Узбекистана в 2025 году составил 281,37 трлн сумов. 2026 году бюджетный дефицит, как ожидается, составит 60,1 трлн сумов (в проекте было 58,9 трлн), и не должен превысить 3% ВВП.
При отсутствии данных о бюджетной стоимости контрольного аппарата система контроля выводится за пределы фискальной подотчётности и фактически превращается в неконтролируемый государственный контур, не подлежащий ни экономической, ни правовой оптимизации.
В национальном законодательстве отсутствуют нормативные основы в виде единого законодательного акта, регламентирующего функцию контрольной деятельности государства. Закон Республики Узбекистан «О государственном контроле деятельности хозяйствующих субъектов» (1998 г.), регулирует отношения, связанные с осуществлением государственного контроля деятельности хозяйствующих субъектов, в законе прямо предусмотрено, что он не относится к государственному контролю деятельности учреждений, финансируемых за счет средств государственного бюджета и внебюджетных фондов.
Отсутствие единых стандартов, методик и правовых оснований для организации государственного контроля порождает сложности для оптимального осуществления контрольной деятельности.
В частности, наличие большого количества контролирующих органов (на сегодняшний день более 50 органов и ведомств, служб) влечет разобщенность ведомственных нормативно-правовых актов, дублирование полномочий и функций контрольных (надзорных) органов и, как следствие, увеличивает степень контроля (надзора), что сказывается в росте проводимых проверок и нагрузки от проверочных мероприятий.
Отсутствие единого закона, устанавливающего унифицированные термины, методики и виды контрольных мероприятий, понятные и научно, практически обоснованные критерии комплексной оценки факторов риск-анализа и прогнозирования по ключевым направлениям и сферам государственного контроля, наиболее приоритетным объектам государственного контроля и его отдельных видов, приводит к недостаточной системности профилактики нарушений законов, а также к росту коррупционных проявлений в системе «контролер (инспектор) — орган (объект проверки)», поскольку бессистемность и правовое многообразие влечет расширение дискреции контрольных органов.
Последствием наличия порочной «статистической» системы организации контрольной деятельности становится превалирование карательного метода над предупредительным в системе контрольной деятельности и, как следствие, рост внеплановых проверочных мероприятий.
С управленческой точки зрения причиной этого является отсутствие системы независимого анализа, прогнозирования и мониторинга поставленных требований.
Таким образом, предиктивная (прогнозная, упреждающая) аналитика на практике контролирующими органами страны почти не применяется.
Справочно: метод риск-анализа испрользуется лишь в таможенном контроле (статья 203 ТК (применение системы управления рисками). Таможенные органы применяют систему управления рисками для определения товаров и транспортных средств, документов и лиц, подлежащих таможенному контролю, форм и степени проведения таможенного контроля, применяемых к таким товарам, транспортным средствам, документам и лицам.
Переход к риск-ориентированной и прогностической модели государственного контроля на основе цифровых и аналитических технологий позволит одновременно снизить коррупционные риски, повысить инвестиционную привлекательность и обеспечить концентрацию государственного надзора на действительно критически значимых угрозах общественным интересам.
Изучение зарубежного опыта
В целом, в странах с устоявшимися демократическими формами управления и с развитой рыночной экономикой система государственного контроля (аудита) при наличии достаточно эффективной системы контрольных органов рассматривается не в качестве самоцели, а в виде неотъемлемой части управления общественными финансами и материальными ресурсами, а также в виде одного из средств реализации права граждан на получение ими достоверной информации об использовании государственных и иных средств.
В зарубежных странах, включая Словению, Российскую Федерацию, Молдову и другие, вопрос государственного контроля регулируется отдельным законодательством.
В Словении также действует Закон «О государственном контроле», устанавливающий общие принципы государственного контроля.
В РФ правовой основой новой модели контрольно-надзорной деятельности стал Закон о контроле (надзоре). В соответствии с ним были скорректированы положения более ста федеральных законов, в сферу регулирования которых входят вопросы организации и осуществления контрольно-надзорной деятельности. Кроме того, Закон о контроле (надзоре) определил структуру нормативно-правового регулирования государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Законодательство Молдовы о контроле и надзоре включает основной Закон № 131 о государственном контроле (2012 г.) и специализированные законы, такие как Закон № 162 о надзоре за рынком и соответствии продукции (2023 г.), гармонизирующий с европейским правом.
Законодательство о государственном контроле в Беларуси и Армении имеет общие черты (контроль бюджета, собственности), но различается в деталях: в Беларуси ключевую роль играет Комитет государственного контроля, подчиняющийся Президенту, с акцентом на исполнение решений высших органов, в Армении Государственная контрольная служба подчиняется Премьер-министру (действует согласно Закону «О государственной контрольной службе», а контроль на границе (пограничный, таможенный, карантинный) регулируется отдельными законами.
В Республике Болгария Закон о финансовом менеджменте и контроле в государственном секторе является основным правовым актом, при этом основан на системе управления рисками, включая оценку рисков в организациях государственного сектора.
В ЮАР основы управления рисками разработаны в соответствии с требованиями Закона об управлении государственными финансами и Закона об управлении муниципальными финансами, согласно которым создание и поддержка эффективных, действенных и прозрачных систем управления внутреннего контроля относятся, прежде всего, к основным обязанностям внутренней службы аудита.
Кроме того, в развитых зарубежных странах государственные контролирующие органы представляют собой отдельное ведомство, укомплектованное высококвалифицированными специалистами и экспертами в разных областях, обладающее широким кругом полномочий, при этом основной упор в зарубежных странах делается на финансовый контроль.
Так, в Великобритании контрольно-ревизионные органы представляют собой централизованную разветвленную систему с мощным, хорошо организованным аппаратом, укомплектованным штатом квалифицированных работников (в центральном органе контроля работают более 900 сотрудников, половина из которых финансисты, 200 человек проходят специальную предметную финансовую подготовку).
В целях формирования целостной эффективной системы государственного контроля на основе управления рисками и прогнозирования состоянии законности по мнению экспертов представляется целесообразным проработка следующих законодательных и организационных мер:
— разработки «Концепции системы и приоритетных направлений государственного контроля», в которой необходимо определить основные направления государственного контроля, методы и критерии прогнозирования рисков, а также факторы и основные индикаторы для построения на основе применения систем искусственного интеллекта краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных научно-обоснованных прогнозов и трендов минимизации государственного контроля и повышения его эффективности.
— разработки проекта Закона «О государственном контроле» с целью системного регулирования вопросов, связанных с государственным контролем в стране, предусматривающего внедрение мер риск-анализа и прогнозирования состояния законности как ключевого средства определения объекта контроля;
— глубокого изучения и проработки перспектив использования искусственного интеллекта в системе риск-анализа и прогнозирования состояния законности и внедрения программ предиктивного прогноза (выявления и прогнозирования объектов и отраслей с повышенным риском нарушения закона, а также потенциальной опасностью жизни, здоровью и безопасности граждан).
Дополнительные векторы развития включают внедрение дистанционного мониторинга, апробацию гибких методов надзора в рамках «регуляторных песочниц» и запуск цифровых комплаенс-сервисов для предпринимателей. Итогом реализации указанных мер станет трансформация государственного контроля в прозрачную сервисную систему, которая предотвращает угрозы на стадии их зарождения, исключает коррупционный фактор и обеспечивает стабильный рост инвестиционной привлекательности Узбекистана.
Шухрат Мирзаев,
Закир Абдулаев,
научные сотрудники
Института законодательства и правовой политики
при Президенте Республики Узбекистан.