Указ Президента Республики Узбекистан «О дополнительных мерах по последовательному продолжению и выведению на новый этап реформ в рамках приоритетных направлений развития страны до 2030 года» закрепил разработку стратегии децентрализации государственного управления до 2030 года. Для системной реализации этой задачи принципиальное значение имеет нормативная рамка, в которой такая стратегия будет разрабатываться. Указ главы государства «Об организационных мерах по внедрению системы стратегического планирования и развития» от 30 октября 2025 года впервые установил целостную иерархию документов стратегического планирования.
Административная реформа 2022—2023 годов проходила в два этапа. На первом существенно сокращено число республиканских органов исполнительной власти. На втором постановлением Президента от 21 декабря 2022 года установлено общее функциональное разграничение между республиканским и местным звеньями. Однако при инвентаризации почти 5 тысяч функций было выявлено около 500 дублирующих или не обеспеченных механизмами реализации. Детальное разграничение ответственности между уровнями власти по каждой конкретно функции стало задачей следующего этапа реформы. Но ни иерархия документов, ни общее функциональное разграничение не отвечает на ключевой вопрос реформы децентрализации: каким конкретно инструментом разграничить полномочия между уровнями власти, а также функции в каждой отрасли? Ответом на этот вопрос является матрица полномочий.
Постановление Президента от 29 декабря 2025 года детализировало эту систему. Агентству стратегического развития и реформ поручено определить специализацию каждого региона, разработать стратегии развития в разрезе отраслей и сократить экономические диспропорции. Выполнение этих задач невозможно без четкого понимания того, какой уровень власти за что отвечает в каждой конкретной отрасли.
Создание такого инструмента имеет прямую нормативную основу. На Институт законодательства и правовой политики при Президенте возложена задача разработки научно-методических и политико-правовых основ стратегического планирования и развития. Институт провел исследование среди 150 сотрудников министерств, ведомств и хокимиятов и проанализировал свыше 20 нормативно-правовых актов, формирующих правовую основу децентрализации. Ключевым пробелом является отсутствие инструмента, который бы системно распределил функции между уровнями власти. На основе анализа отечественной практики и международного опыта института разработана матрица полномочий — структурированный инструмент, который для каждой функции госуправления в каждой отрасли определяет конкретное распределение ответственности между всеми уровнями власти.
Принципиальное отличие матрицы от перечня полномочий состоит в том, что она работает с функциями, а не с органами. Традиционный подход — описать полномочия каждого органа в его положении. Но именно он и порождает конфликты. Матричный подход переворачивает логику: отправной точкой является функция (например, «содержание местных дорог» или «контроль качества питьевой воды»), и для нее определяется, какой орган какую роль выполняет.
Для каждого министерства создается рабочая группа, составляется полный перечень функций, для каждой из них последовательно определяются модель отрасли, категория полномочия и роли.
Заполненная таким образом матрица — аналитический документ, но, чтобы он стал инструментом разрешения конфликтов, необходим нормативно-правовой статус.
Международный опыт однозначно свидетельствует: матрица полномочий эффективна только тогда, когда она имеет юридически обязывающий характер. Рекомендательный статус превращает матрицу в аналитический документ, не способный разрешать конфликты.
Для Узбекистана оптимальным представляется утверждение отраслевых матриц указом Президента с механизмом внесения изменений через уполномоченный орган по согласованию с Министерством юстиции. Матрица должна пересматриваться не реже одного раза в пять лет, чтобы отражать изменения в распределении функций, ведь без регулярного обновления матрица быстро утрачивает актуальность.
Нормативный статус матрицы создает основу для судебного или административного разрешения споров о компетенции.
Матрица полномочий встроена в целостную архитектуру реформы децентрализации и связана с несколькими ключевыми механизмами, с формульным распределением межбюджетных трансфертов. Перераспределение полномочий без соответствующего перераспределения финансов бессмысленно. Матрица для каждой функции указывает источник финансирования и его объем, что создает основу для расчета расходных потребностей каждого уровня — а это ключевой параметр формулы выравнивания.
Матрица связана с региональной диагностикой и паспортом территории. Прежде чем передать полномочия на местный уровень, необходимо убедиться, что есть кадры, инфраструктура, финансовые ресурсы.
Узбекистан находится на этапе, когда основные стратегические решения о децентрализации уже приняты. Создана институциональная рамка стратегического планирования, определены механизмы развития регионов, заложены элементы фискальной автономии.
Не хватает инструмента, который переведет стратегические решения в конкретное, функциональное, юридически обязывающее распределение ответственности. Именно эту задачу решает матрица полномочий. Без нее реформа рискует остаться на уровне общих принципов, которые каждое ведомство интерпретирует по-своему.
Конкретный механизм внедрения матрицы может быть встроен в эту систему: Агентство стратегического развития и реформ совместно с Институтом законодательства и правовой политики и отраслевыми министерствами обеспечивает разработку пилотных отраслевых матриц по трем-пяти ключевым отраслям. Апробацию целесообразно провести в тех же 33 районах, где идет эксперимент, заполненные матрицы интегрировать в Цифровую платформу стратегического планирования, что обеспечит мониторинг распределения полномочий в режиме реального времени.
Гулчехра Маликова
главный научный сотрудник Института законодательства и правовой политики при Президенте Республики Узбекистан