Планирование регионального развития в Узбекистане традиционно основано на унифицированном подходе. Все регионы от промышленных районов Навоийской области до аграрных Сурхандарьи, от Ташкента до приграничных территорий Ферганской долины получают одинаковые формы, целевые показатели и рекомендации по разработке программ развития. Это создает противоречие: инструменты планирования не учитывают того, что потенциал, ресурсы и конку рентные преимущества регионов принципиально различаются.
Вышеназванный указ главы государства от 20 декабря 2024го, поручивший правительству выработать методику подпрограмм регионов, направлен на преодоление данного противоречия. Министерство экономики и финансов РУз в январе 2025го подготовило практическую методику по разработке годовой программы комплексного социально-экономического развития территорий. Методика обеспечивает системный охват (девять подпрограмм от промышленности и сельского хозяйства до занятости и зеленых принципов) и создает основу для мониторинга. Она формирует фундамент, на основе которого возможно дальнейшее развитие дифференцированного подхода с учетом специализации и объективных характеристик каждой территории.
Дальнейшее совершенствование методики могло бы включать ряд дополнений.
Во-первых, целесообразно предусмотреть обязательный этап предварительного анализа территории перед разработкой программы (форму паспорта территории с базовыми характеристиками, методику оценки природно-ресурсного потенциала, инструменты анализа демографической ситуации и критерии оценки инфраструктуры).
Во-вторых, методика выиграла бы от включения показателей урбанизации и инструментов анализа агломерационных процессов, а подпрограммы по экспорту и строительству от предварительного анализа конкурентных преимуществ региона и инфраструктурных узких мест.
Перспективным представляется и развитие имеющейся в методике оговорки о том, что «данные мероприятия и целевые показатели носят рекомендательный характер и могут быть изменены исходя из особенностей и основных направлений территорий». Это создает правовую основу для адаптации, которая может быть подкреплена практическим алгоритмом, показывающим, каким образом результаты анализа территории должны влиять на выбор приоритетов, целевых показателей и мероприятий программы.
Рейтинги регионов. Проблема унифицированного планирования неизбежно распространяется и на систему оценки результатов. Рейтинги территорий прочно укоренились в государственном управлении: работа хокимов и районов регулярно сравнивается по показателям привлечения инвестиций, производства, занятости и экспорта, итоги публикуются и влияют на кадровые решения. Идея конструктивна: сопоставление результатов создает мотивацию, обеспечивает подотчетность и позволяет выявлять районы, нуждающиеся в поддержке.
Эффективность рейтинга как управленческого инструмента зависит от методологии измерения. Дополнение абсолютных показателей относи тельными с учетом типа территории способно существенно повысить его точность. Аграрный район Сурхандарьинской области будет неизменно уступать промышленному району Навоийской области не в силу плохого управления, а из-за объективных различий в структуре экономики. Такой рейтинг ставит территории в заведомо невыгодное положение из-за факторов, находящихся за пределами их контроля. При этом аграрный район не лишается права развивать промышленность, но его целевые показатели должны отражать реалистичную траекторию роста, а не механически копировать показатели промышленного района.
Стремясь подняться в рейтинге, местные руководители направляют усилия на показатели, по которым их территория объективно неконкурентоспособна. Аграрный район пытается наращивать промышленное производство, не имея для этого сырьевой базы, кадров, инфраструктуры, тогда как его реальный потенциал в переработке сельскохозяйственной продукции, агрологистике или экотуризме остается нереализованным.
Проблема имеет и кадровое измерение. Так, по данным социологического опроса, 74 процента субъектов малого и среднего бизнеса (МСБ) указали на острую нехватку квалифицированных кадров как фактор, ограничивающий рост, а 52 вынуждены отложить планы расширения производства из-за невозможности найти подходящих специалистов. При этом структура дефицита различается: в Ферганской долине наиболее востребованы специалисты текстильной отрасли, в Сурхандарье и Кашкадарье кадры для сельского хозяйства, в Бухаре и Навои логисты, в Ташкенте IT специалисты. Учет кадровой специфики регионов в методологии рейтинга позволил бы более точно оценивать усилия территорий по развитию собственного кадрового потенциала.
По данным исследования, формализация трудовых отношений в крупном бизнесе составляет 86,3 процента, тогда как в секторе МСБ лишь 54; доступ к государственной поддержке 93,1 против 21 соответственно. Территория с преобладанием малого бизнеса и регион с крупными предприятиями две разные управленческие реальности, которые единый рейтинг не способен отразить.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ
Международная практика предлагает решения, основанные на принципе «подобное с подобным»: территории должны сравниваться не друг с другом напрямую, а в рамках типологических групп.
Организация экономического сотрудничества и развития разработала систему территориальных типологий, классифицирующих малые регионы по плотности населения, наличию или отсутствию доступа к крупным городам и степени отдаленности. Регион оценивается не по абсолютным показателям, а по тому, насколько эффективно он использует свой потенциал относительно сопоставимых территорий.
Евростат (статистическая служба Европейского союза) интегрировал этот подход в законодательство ЕС: распределение средств структурных фондов привязано к типу территории (городская, сельская, прибрежная, горная).
Масштабное исследование 26 государств за 19902006 годы выявило: в странах с низким и средним уровнем дохода фискальная децентрализация ассоциируется со значительным ростом межрегионального неравенства, который политическая децентрализация не способна компенсировать. Для государств, находящихся на этапе активных институциональных реформ, это означает, что предварительная диагностика территорий необходимое условие, чтобы децентрализация не усугубила существующие диспропорции.
ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ ПОДХОД
Элементы дифференцированного подхода для Узбекистана принципиально не новы. Специальные экономические зоны изначально привязаны к специфике территорий: СЭЗ «Навои» ориентирована на промышленное производство и логистику, «Джизак» на фармацевтику и переработку, «Ургут» на текстильную отрасль, каждая со своим режимом льгот. Программа «Обод кишлок» отбирает населенные пункты с учетом инфраструктурной обеспеченности и степени удаленности от районных центров. Механизм субвенций формально учитывает различия в бюджетной обеспеченности территорий, хотя методику расчета можно дополнить механизмами публичного обоснования. Эти примеры свидетельствуют о том, что предлагаемая система региональной диагностики не требует создания принципиально нового подхода, она систематизирует уже частично присутствующую в действующей практике.
Анализ международного и отечественного опыта позволяет сформулировать ряд предложений для выстраивания такой системы.
Паспорт территории. Разработке любой программы развития должен предшествовать систематический анализ территории, результаты которого фиксируются в стандартизированном документе, содержащем объективные данные по ключевым параметрам: природно-климатические характеристики, природные ресурсы, структура экономики и инфраструктура, уровень урбанизации, инвестиционные проекты, экспортный потенциал, демографические показатели, наличие кадров. Исследование рынка труда (2025) зафиксировало, что кадровый дефицит носит не количественный, а качественный характер: удовлетворенность работодателей уровнем подготовки выпускников составляет лишь 31 процент как в крупном, так и в малом бизнесе. При этом 28,5 процента ведущих предприятий указывают на недостаток у кандидатов квалификации, 35,5 технических навыков, 24,7 знаний иностранных языков. Район может располагать природными ресурсами и инфраструктурой, но отсутствие квалифицированных кадров делает освоение этого потенциала невозможным.
Классификация территорий. На основе паспорта становится осуществимой типологизация районов в зависимости от преобладаю щей специализации: промышленные территории (доля промышленности в ВРП более 40 процентов), аграрные (доля сельского хозяйства свыше 50), туристические (наличие историкокультурного или природного потенциала), приграничные (расположение на Государственной границе с логистическим потенциалом) и регионы со смешанной специализацией. Типология должна дополняться кадровым профилем определением приоритетных компетенций для каждого типа. Предлагается сосредоточить ресурсы профессионального образования в каждом регионе на тех специальностях, которые наиболее востребованы на местном рынке труда: текстильные знания и навыки для Ферганской долины, агрокомпетенции Сурхандарьи и Кашкадарьи, экологические Каракалпакстана и Хорезма, логистические для Бухары, Навои и Самарканда, цифровые Ташкента. Классификация тем самым определяет не только то, что территория должна развивать, но и какие кадры для этого необходимы.
Корректные рейтинги. Рейтинги регионов становятся полезным инструментом управления при соблюдении трех принципов. Первый сравнение внутри типологических групп: промышленные районы сравниваются с промышленными, аграрные с аграрными. Второй акцент на динамику: оценивается не абсолютный объем производства, а темп роста относительно собственной базы и эффективность использования имеющихся ресурсов. Третий многомерность: вместо единого сводного балла формируется профиль территории, показывающий сильные и слабые стороны по нескольким измерениям. Район, занимающий последнее место по промышленному производству, может оказаться лидером по росту доходов населения или по эффективности использования сельскохозяйственных угодий.
Институциональное обеспечение. Для системного проведения региональной диагностики целесообразно создание специализированного аналитического центра, координируемого на уровне Администрации Президента, ответственного за ведение базы данных паспортов территорий, методологическое сопровождение классификации районов и регулярный расчет показателей. Функции центра должны быть координированы с системой мониторинга рынка труда исследование 2025 года фиксирует предложение о создании «обсерватории квалификаций» для мониторинга кадровых потребностей и прогнозирования спроса на специалистов. Интеграция данных региональной диагностики с мониторингом рынка труда создает единую информационную основу для дифференцированных управленческих решений.
Полученные данные также демонстрируют риски отсутствия такой диагностики: неформальная занятость в секторе МСБ достигает 46 процентов, а 79 процентов субъектов МСБ не имеют доступа к мерам государственной поддержки. Передача дополнительных полномочий территориям с таким уровнем институциональной среды без предварительного укрепления их потенциала приведет к воспроизводству неформальных практик на новом уровне.
Для Узбекистана, который находится на стадии разработки Стратегии децентрализации государственного управления до 2030 года, это означает, что региональная диагностика призвана стать обязательным предварительным этапом реформы, обеспечивающим принятие более точных и адресных управленческих решений.
Гулчехра Маликова
Главный научный сотрудник Института законодательства и правовой политики при Президенте Республики Узбекистан.
Бабур Маликов
Начальник отдела Института исследования бедности и рынка труда при Министерстве занятости и сокращения бедности Республики Узбекистан