В условиях построения Нового Узбекистана децентрализация государственного управления стала одним из главных направлений административных реформ. Исследование, проведенное Институтом актуальных исследований в рамках проекта по совершенствованию системы местного управления, показало: сегодня перед нами стоит не просто техническая задача передачи функций, а глубокий концептуальный выбор. Передаем ли мы реальные полномочия вместе с ресурсами, кадрами и механизмами контроля или, по сути, перекладываем ответственность за сложные социально-экономические вопросы на местный уровень, не создавая для этого необходимых условий?
Чтобы избежать терминологической путаницы, важно четко развести понятия. Децентрализация включает три основных вида: административную (передача исполнительных функций), политическую (усиление роли представительных органов) и финансовую (расширение собственной доходной базы территорий). В рамках административной децентрализации выделяют деконцентрацию (перераспределение задач внутри одной ветви власти), делегирование (передача полномочий с сохранением контроля центра) и деволюцию (более глубокую передачу с высокой степенью самостоятельности). Перекладывание ответственности возникает тогда, когда местным органам поручают решение задач без адекватного ресурсного и кадрового обеспечения. Именно это различие и определяет, станет ли реформа реальным шагом вперед или останется формальной.
Правовая основа для децентрализации в Узбекистане уже сформирована. Постановление Президента ПП-447 от 21 декабря 2022 года закрепило модель разграничения полномочий между республиканским, региональным и местным уровнями. Значительный импульс дали Указ № УП-186 от 21 октября 2025 года, запустивший эксперимент по интеграции территориальных подразделений министерств в структуру хокимиятов в 33 районах и городах, а также во всей Сурхандарьинской области, и Указ № УП-223 от 20 декабря 2024 года, с 2025 года существенно расширивший собственные доходы местных бюджетов за счет налогов с оборота, на имущество юридических лиц, земельного налога и не менее 50% подоходного налога. Указ № УП-28 от 2 февраля 2024 года и Указ № УП-98 от 23 июня 2025 года, утвердивший Концепцию развития представительных органов до 2030 года, усилили роль Кенгашей народных депутатов, в том числе через механизмы «часа Кенгаша» и участия в утверждении заместителей хокимов.
Уже сегодня эти решения дают ощутимые результаты. В пилотных территориях ликвидируется двойное подчинение: хокимы получают прямое руководство бывшими территориальными службами, право самостоятельно формировать штаты и назначать сотрудников. Кенгаши народных депутатов утверждают структуру аппарата хокимията и штатное расписание, а также кандидатуры заместителей хокима. Финансирование инфраструктуры теперь напрямую привязано к результатам: при достижении ключевых показателей объем средств увеличивается на 15%. Местные бюджеты стали получать больше собственных налоговых поступлений, а хокимы, в свою очередь, больше самостоятельности в привлечении инвестиций.
Однако анализ выявляет и серьезные риски превращения делегирования в перекладывание ответственности. Социологический опрос 150 сотрудников министерств, ведомств и хокимиятов показал: 82% респондентов постоянно сталкиваются с проблемами двойного подчинения территориальных органов. Более 43% отмечают нечеткость разграничения полномочий именно на уровне «область — район», тогда как на уровне «республика — область» этот показатель почти вдвое ниже. Финансовая самостоятельность местных бюджетов остается низкой: только 31,6% опрошенных оценивают районные и городские бюджеты как самостоятельные (свыше 60% собственных доходов), а 53,2% — как частично или низко самостоятельные (20-40% собственных доходов).
Особую тревогу вызывает асинхронность реформ. Исполнительная власть на местах получает больше ресурсов и полномочий, в то время как представительные органы (Кенгаши) до сих пор не имеют достаточных финансово-контрольных рычагов. Отсутствует системная региональная диагностика: все территории планируют развитие по единой унифицированной форме, без учета реальной специализации, ресурсного потенциала и конкурентных преимуществ. Кадровый потенциал на районном уровне часто не соответствует растущему объему задач.
Международный опыт подсказывает проверенные решения. Италия с 1997 года успешно применяет «законы Бассанини» и принцип остаточной компетенции: все, что не отнесено к исключительному ведению государства, автоматически относится к регионам. Россия после хаотичных 90-х ввела формульный подход к трансфертам, что повысило предсказуемость бюджетного планирования и позволило регионам покрывать 81% расходов собственными доходами. Казахстан, столкнувшись с проблемами после резкой децентрализации образования, скорректировал модель, вернув часть функций на местный уровень через функциональное разграничение — именно тот подход, который поддерживают почти 49% наших респондентов.
Чтобы децентрализация стала по-настоящему эффективной, необходимы конкретные шаги. Во-первых, принять Закон «О принципах политики децентрализации государственного управления», который закрепит четкое разграничение полномочий по принципу остаточной компетенции и создаст уполномоченный орган по мониторингу реформы. Во-вторых, ввести обязательную региональную диагностику с разработкой «паспорта территории» для каждого района и города. В-третьих, закрепить формульный подход к межбюджетным трансфертам и прозрачный онлайн-портал с данными о доходах и расходах. В-четвертых, синхронизировать реформы исполнительной и представительной власти, существенно усилив финансовые и контрольные полномочия Кенгашей. Наконец, разработать отраслевые матрицы полномочий, дифференцирующие подход по типам функций: контрольно-надзорные, остаются за министерствами, социальные услуги распределяются, а хозяйственные передаются хокимиятам.
Децентрализация — это не модный термин и не самоцель. Это инструмент создания более гибкой, ответственной и близкой к людям системы управления. Ее успех будет зависеть от одного главного условия: сумеем ли мы передать не только полномочия и ответственность, но и реальные ресурсы, кадры и механизмы контроля. Только тогда делегирование станет мощным драйвером развития регионов, а не скрытой формой перекладывания ответственности.
Элёр Дониёров
Ведущий научный сотрудник Института законодательства и правовой политики при Президенте Республики Узбекистан