В Узбекистане оценка регуляторного воздействия (ОРВ) стала важным инструментом для принятия взвешенных и обоснованных государственных решений. Ведется масштабная работа и по повышению качества нормотворческой деятельности, внедрению новых инновационных методов «умного» регулирования, позволяющих принимать глубоко просчитанные государственные решения с широким вовлечением общественности в нормотворческий процесс.
Введение Концепции совершенствования нормотворческой деятельности, утвержденной Указом Президента от 8 августа 2018 года, ознаменовало новый этап в данном направлении государственной политики. Концепция направлена на повышение качества нормотворческой деятельности, внедрение инновационных методов «умного» регулирования и широкое вовлечение общественности в нормотворческий процесс.
Анализ правоприменительной практики показал, что некоторые решения государственных органов принимаются без глубокого изучения их возможных последствий и ресурсов, необходимых для их исполнения. Это приводит к тому, что цели не всегда достигаются, что вызывает необходимость пересмотра соответствующих заключений.
В связи с этим одним из важнейших элементов административных реформ объявлена оценка регуляторного воздействия, которая означает анализ нормативных актов на предмет прогнозирования поведения субъектов экономической деятельности и населения в связи с принятием того или иного нормативного акта путем анализа выгод, издержек и рисков с обязательным изучением потенциальных альтернатив государственного вмешательства. Данная работа проводится на основании проведенного анализа формирования заключения о соответствии целей разработки такого акта и предложенного актом содержания с активным привлечением неправительственных организаций.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ
Окончательное признание ценности ОРВ как одной из технологий оценки результативности государственного регулирования происходило в западных странах на фоне общественных требований к качеству государственного управления и уменьшения бюджетного дефицита. Например, в США на правительственном уровне первоначально было принято решение, что процедуре анализа (оценки) регуляторного воздействия будут подвергаться только подзаконные нормативные акты.
Но уже сегодня в США количественный анализ издержек и выгод регулирования применяется почти к 90 процентам законов в социальной сфере и к 18 — законов в сфере экономики.
Великобритания с 1985 года внедряла проект ОРВ как общестрановую систему. Затем, создав Национальное бюро аудита (независимая структура), стала публиковать ежегодный обзор (ex-post) выборки проведенных оценок и подготовки предложений по улучшению процессов регулирования. Внутри Кабинета министров Великобритании существует особая единица — Служба по анализу регулятивного воздействия, которая осуществляет главный контроль качества мер по регулированию.
В Швейцарии и Франции процедура оценки закреплена на уровне конституций. Европейский союз привлекает для проведения оценки регуляторного воздействия как минимум три стороны: орган — разработчик проекта нормативного акта, ответственный за проведение ОРВ; совет по ОРВ в качестве центрального органа ОРВ; Европейскую комиссию, принимающую окончательное решение об утверждении проекта нормативного акта и его вынесении на рассмотрение в Совет ЕС и Европарламент.
Таким образом, интеграция технологии (ценности) ОРВ в процесс нормотворчества приобрела необратимый характер, что выделяет ряд ее преимуществ по сравнению с обычными регламентированными процедурами подготовки и принятия нормативно-правовых актов и управленческих решений.
Практика воплощения новой ценности выражается следующим образом:
– внедрение ОРВ защищено законом;
– создание как централизованных, так и децентрализованных органов или служб в рамках различных органов исполнительной власти и парламентских структур;
– обеспечение свободного доступа к информации по проектам нормативно-правовых актов;
– создание общественно значимого барьера на пути появления неоправданных расходных обязательств страны;
– устранение неоправданных административных ограничений для предпринимательской деятельности в сферах осуществления контроля и надзора, лицензирования, оценки соответствия, установления требований к продукции/услугам и связанных с ним процессов;
– усиление экономической составляющей процедур оценки, включая анализ качественных и количественных эффектов;
– отказ от унифицированной модели ОРВ, адаптация которой обеспечила бы успех в соответствующей сфере деятельности;
– обязательность публичных консультаций по проекту нормативного акта;
– создание основы для трансформации подходов к разработке и принятию решений в органах государственной власти;
– придание законности и политического веса результатам оценки нормативно-правовых актов.
В РАМКАХ НАЦИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Институт оценки регуляторного воздействия (ОРВ) в Узбекистане поэтапно внедряется с 2008 года. В частности, за этот период разработаны и приняты нормативно-правовые акты, в рамках которых:
– в соответствии с Указом Президента «О мерах по улучшению деловой среды в стране путем внедрения системы пересмотра утративших свою актуальность актов законодательства» от 27 сентября 2020-го отменено около 500 НПА;
– в Законе Республики Узбекистан «О нормативно-правовых актах» от 20 апреля 2021-го (статья 35) ОРВ проводится по нормативно-правовым актам и их проектам, воздействующим на предпринимательскую деятельность, права, свободы и законные интересы граждан, а также на окружающую среду;
– постановлением Президента «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы оценки регуляторного воздействия» от 15 марта 2021 года введен порядок проведения оценки регуляторного воздействия проектов нормативно-правовых актов и принятых НПА на основе «умного» регулирования;
– приказ министра юстиции «Об утверждении методики и форм отчета оценки регуляторного воздействия проектов нормативно-правовых актов и принятых нормативных правовых актов от 31 марта 2021-го.
В целом принятие данных нормативно-правовых актов дало значительный импульс для улучшения деловой среды в нашей стране. Принцип «регуляторной гильотины», внедренный Указом Президента от 27 сентября 2020-го, способствовал масштабному пересмотру и отмене устаревших норм, негативно влияющих на деловой климат.
Вышеупомянутый Закон РУз «О нормативно-правовых актах» ввел оценку регуляторного воздействия (ОРВ) для НПА, влияющую на предпринимательскую деятельность и права граждан, при этом учитывая принцип соразмерности во избежание чрезмерной нагрузки на государство.
Отмеченное выше постановление Президента «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы оценки регуляторного воздействия» от 15 марта 2021 года ввело порядок проведения ОРВ на основе «умного» регулирования, включающего правовой эксперимент, оценку фактического воздействия и упрощение языка НПА.
Вышеназванный приказ министра юстиции утвердил методику и формы отчета ОРВ, включающие методы ex-ante и ex-post, что обеспечило более качественный анализ и применение нормативных актов.
Для эффективного применения института ОРВ в Узбекистане рекомендуется:
– разграничить виды ОРВ на «полную ОРВ», «упрощенную»/«базовую»/, «начальную» ОРВ или ОРВ, сосредоточенную на конкретных, ограниченных видах воздействия. Это поможет добиться регулирования основных прав и свобод, бизнеса, экологии и сосредоточить внимание (начиная с первоначального анализа, формирования политики и заканчивая окончательной проверкой качества) на более оптимальном планировании и распределении ресурсов;
– разработать объем и стандарты анализа для разных типов ОРВ, а также критерии и пороговые значения для определения наиболее значимых регуляторных предложений;
– определить предварительные и ретроспективные требования, которые должны оценивать экономические, экологические, социальные, правозащитные, гендерные и другие последствия.
Д.Очилова
ведущий научный сотрудник сектора
анализа эффективности конституционного строительства
и государственного управления