Демократия невозможна без выборов. Сегодня во всем мире признали, что свободные и честные выборы являются ключевым элементом демократизации и одним из основных средств выражения воли народа. В Узбекистане формирование и развитие современной избирательной системы, соответствующей демократическим стандартам, происходило постепенно. Создана законодательная база, которая гарантирует свободное волеизъявление граждан и право каждого избирать и быть избранным в представительные органы власти.
Президент Шавкат Мирзиёев 22 декабря 2017 года в своем Послании Олий Мажлису Республики Узбекистан отметил необходимость разработки и принятия единого Избирательного кодекса, отвечающего международным нормам и стандартам. В целях систематизации законодательства был разработан и принят Избирательный кодекс Республики Узбекистан в 2019 году.
Так, в Избирательном кодексе (статья 8) провозглашен принцип открытости и гласности выборов, обеспечивающийся избирательными комиссиями при подготовке и проведении выборов. Соблюдение данной нормы создает условия для освещения средствами массовой информации хода подготовки и проведения выборов, а также национального и международного наблюдения за выборами.
Вместе с тем Избирательный кодекс предусматривает четкий порядок обжалования субъектами избирательного права принятых решений на всех этапах подготовки и проведения выборов.
К примеру, согласно статье 102 Избирательного кодекса, решения избирательных комиссий могут быть обжалованы органами политических партий, выдвинувших кандидатов в депутаты, самими кандидатами в депутаты, их доверенными лицами, наблюдателями и избирателями в вышестоящую избирательную комиссию или суд в течение десяти дней после принятия решения.
При этом решения Центральной избирательной комиссии могут быть обжалованы в Верховном суде Республики Узбекистан в течение десяти дней после принятия решения.
В обеспечении прав всех участников избирательного процесса важное значение имеет то, что в Избирательном кодексе предусмотрены конкретные процессуальные сроки рассмотрения жалоб. В частности, поданная жалоба должна быть рассмотрена в течение трех дней после ее поступления, а если до дня выборов осталось менее шести дней — незамедлительно. Лица, подавшие жалобу, имеют право непосредственно участвовать в ее рассмотрении.
Следует выделить ряд других важных нововведений избирательного законодательства.
Во-первых, исключен институт квотирования депутатских мест для представителей Экологического движения Узбекистана в Законодательной палате Олий Мажлиса. Закреплено участие всех 150 депутатов Законодательной палаты во всенародных выборах. Тем самым в стране создана здоровая межпартийная конкуренция с равными условиями для всех политических партий.
Во-вторых, исключена норма, ограничивающая участие в выборах лиц, содержащихся в местах лишения свободы за преступления, не представляющие большой общественной опасности, и менее тяжкие преступления. Данное нововведение является значимым шагом в гарантировании избирательных прав граждан. Кроме того, заслуживает внимания положение о создании условий для реализации гражданами с ограниченными возможностями своих избирательных прав.
В-третьих, Избирательным кодексом предусмотрен Единый электронный список избирателей Республики Узбекистан, являющийся государственным информационным ресурсом, содержащим информацию о гражданах-избирателях, адресах их постоянного и временного места жительства. Его основная цель — реализация важнейшего принципа равного избирательного права, выражающегося в том, что каждый гражданин, участвующий в выборах, имеет один голос.
В-четвертых, Избирательным кодексом внедрен единый бюллетень для голосования в день выборов, в том числе досрочно, и соответственно упразднено понятие «избирательный лист».
В-пятых, с учетом международного опыта в Избирательном кодексе урегулирован порядок рассмотрения избирательными комиссиями обращений физических и юридических лиц по вопросам организации, проведения выборов и подведения их итогов.
В-шестых, предоставляется возможность проставления подписи избирателя в поддержку нескольких кандидатов либо партий в ходе сбора подписей политическими партиями. Данное положение свидетельствует о том, что в Узбекистане не только обновлено избирательное законодательство, но также изменилось мышление избирателей по отношению к выборам и политическим партиям, когда гражданам небезразлично, кто представляет их интересы в органах представительной власти.
Следует особо отметить, что Избирательный кодекс разработан с учетом рекомендаций Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека, Ассоциации мировых избирательных органов и Организации исламского сотрудничества.
Избирательный кодекс упорядочивает и систематизирует нормы национального избирательного права, делая его более понятным и доступным. Формирует прочную правовую базу для создания независимых избирательных комиссий с широкими полномочиями и современным техническим оснащением, а также усиливает гарантии избирательных прав, обеспечивающих гражданам свободное выражение своей воли.
Еще одним приоритетом проведенной конституционной реформы стало усиление роли парламента Узбекистана — Законодательной палаты и Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан в системе государственной власти путем пересмотра основных задач в контексте Основного закона.
В чем это конкретно выразилось?
Первое. В целях формирования эффективного парламента, оптимизации деятельности верхней палаты, исходя из ее основного предназначения регионального представительства, с учетом сохранения уникальной платформы и эффективной площадки взаимодействия и координации деятельности Кенгашей народных депутатов, исключения параллелизма в деятельности палат Олий Мажлиса, исходя из целей и задач осуществляемых административных реформ Нового Узбекистана модернизирована верхняя палата парламента — Сенат, а также усилены полномочия нижней палаты парламента — Законодательной палаты.
Если в Основном законе от редакции 1992 года к исключительным полномочиям Законодательной палаты было отнесено пять полномочий, то в соответствии с Конституцией в новой редакции их количество достигло 12. Количество исключительных полномочий Сената с действующих 14 увеличилось до 18.
Второе. Сократилось число членов Сената (со 100 до 65), которые будут избираться в равном количестве по четыре человека от каждого из 14 регионов на заседаниях депутатов Жокаргы Кенеса и местных Кенгашей из числа этих депутатов, а девять членов Сената непосредственно будут назначаться Президентом.
Здесь был учтен зарубежный опыт формирования состава представительных органов власти. Так, в других странах из 83 двухпалатных парламентов количество членов верхней палаты до 49 человек — в 29 государствах, 50-99 человек — в 31, 100 и более — в 23. Например, в Сенате Казахстана — 50 членов, в Таджикистане 33, Беларуси — 64. Количество членов верхних палат, назначаемых главами государств: Италия пять, Беларусь и Таджикистан — восемь, Казахстан — 10, Ирландия — 11, Индия — 12.
Третье. Рассмотрение и утверждение кандидатуры Премьер-министра является исключительным правом Законодательной палаты. Это новшество введено с учетом парламентского опыта Германии, Чехии, России, Беларуси, Казахстана и других стран.
Пересмотрены и перераспределены контрольные полномочия парламента путем исключения отдельных его форм из полномочий Сената (контроль за исполнением Госбюджета, заслушивание ежегодного доклада Кабинета Министров по социально-экономическому развитию страны, заслушивание отчетов Премьер-министра по актуальным вопросам социально-экономического развития страны, а также членов Кабинета Министров по вопросам их деятельности и не только) с закреплением их в качестве исключительных полномочий Законодательной палаты.
Четвертое. Наряду с сокращением одновременно расширены и другие полномочия Сената, в том числе за счет передачи ему ряда полномочий Президента, а также усиления роли в координации деятельности представительных органов государственной власти на местах, в частности:
– избрание по представлению Президента председателей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего судейского совета, руководителя республиканского органа по противодействию коррупции и руководителя республиканского антимонопольного органа;
– утверждение указов Президента об образовании и упразднении министерств и других республиканских органов исполнительной власти.
При этом Сенат наделяется полномочием по выполнению функции парламента по принятию законов (за исключением Конституции и конституционных законов) в период временного отсутствия Законодательной палаты, вызванного досрочным прекращением ее полномочий (роспуском).
Усиливается контрольная функция Сената за деятельностью контролирующих, правоохранительных органов и спецслужб. В частности, вводится порядок назначения Президентом Генерального прокурора и председателя Счетной палаты с одобрения Сената, председателя Службы государственной безопасности — после консультаций с Сенатом.
Пятое. В целях дальнейшего совершенствования системы сдержек и противовесов в механизме государственной власти палаты Олий Мажлиса наделяются полномочием по самороспуску, решение о котором принимается соответственно большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Законодательной палаты или членов Сената (статьи 94 и 95).
При этом учтено, что правом самороспуска обладают парламенты и в ряде зарубежных стран, например, в Израиле, Болгарии и Туркменистане. В некоторых странах парламент имеет полномочие по самороспуску на основании решения, принимаемого простым большинством, — в Австрии, Хорватии, Венгрии и Турции; квалифицированным большинством в Боснии и Герцеговине, на Кипре; большинством в две трети голосов — в Кыргызстане и Польше; тремя пятыми голосов (выбранных) членов — в Литве.
Шестое. Расширяются контрольные полномочия палат Олий Мажлиса, в том числе путем закрепления полномочия по проведению парламентского расследования. В частности, усиливается роль Олий Мажлиса в осуществлении борьбы с коррупцией путем закрепления полномочия за палатами парламента по заслушиванию ежегодного Национального доклада о противодействии коррупции.
На формирование нового облика парламента Узбекистана направлена также и Стратегия «Узбекистан — 2030». Так, в направлении IV «Обеспечение верховенства закона, организация государственного управления, ориентированного на служение народу», в пункте 4.1. «Реформы по организации государственного управления, ориентированного на служение народу, и совершенствованию общественного управления» предусмотрено дальнейшее повышение роли палат Олий Мажлиса и политических партий в строительстве Нового Узбекистана.
На первоначальных этапах планируется:
во-первых, обеспечить цифровую трансформацию процессов работы парламента и его органов, в том числе 100-процентную цифровизацию процессов принятия и обнародования решений;
во-вторых, обеспечить возможности электронного общения с избирателями, направления и контроля депутатского запроса в электронной форме;
в-третьих, внедрить порядок внесения и рассмотрения предложений по законодательству;
в-четвертых, внедрить смешанную (мажоритарно-пропорциональную) систему выборов в представительные органы с целью дальнейшего повышения роли политических партий в процессе углубления демократических реформ и модернизации страны.
Последняя мера уже закреплена в Избирательном кодексе Республики Узбекистан.
Вместе с тем мы отчетливо осознаем возможности дальнейшего совершенствования парламентской деятельности, особенно в части усиления парламентского контроля.
Так, один из приоритетов усиления парламентского контроля видится в разработке и законодательном закреплении четких и ясных для депутатов парламента процедур осуществления всех форм парламентского контроля. Здесь речь идет в первую очередь о парламентском расследовании, которое может стать действенным инструментом в случае разработки и законодательного закрепления четких и ясных оснований для проведения парламентского расследования, подробно описанного порядка и процедуры его проведения, которые в зарубежной практике напоминают процедуру уголовного преследования.
Другим приоритетом должны стать вопросы дальнейшего укрепления и усиления финансового парламентского контроля.
На наш взгляд, парламент должен не только утверждать основные параметры Государственного бюджета, но и:
– активно участвовать в формировании проекта Государственного бюджета перед его внесением на рассмотрение в парламент страны;
– получать не сокращенный вариант, а полный объем документации, касающейся всех расходов и доходов, а также иметь достаточный промежуток времени для обстоятельного изучения, проверки отдельных пунктов непосредственно в своих регионах;
– иметь возможность для внесения всех необходимых с точки зрения электората изменений и дополнений в параметры Государственного бюджета;
– осуществлять системный мониторинг и контроль за эффективностью расходования бюджетных средств (с определением конкретных показателей (индикаторов) эффективности, на основе которых он мог бы вносить соответствующие коррективы) с правом приостановления финансирования неэффективных проектов, его сокращения.
И наконец, третий приоритет — это правильное с точки зрения зарубежной практики и реальных возможностей парламента и его депутатов определение объекта парламентского контроля.
Так, в настоящее время в соответствии с Законом Республики Узбекистан «О парламентском контроле» объектом парламентского контроля определена деятельность государственных органов и их должностных лиц по исполнению Конституции и законов Республики Узбекистан, решений палат Олий Мажлиса РУз и их органов, государственных программ, а также по реализации возложенных на них задач и функций.
Такая редакция, во-первых, делает фактически невозможным осуществление эффективного парламентского контроля за таким неограниченным списком объектов, куда могут быть включены не только органы исполнительной, но и всех других ветвей власти. Во-вторых, делает непосильной решение этой задачи для немногочисленного (по сравнению с численностью государственных служащих всех государственных органов) состава парламента, не обладающего фактическим вспомогательным персоналом. В-третьих, это не соответствует и зарубежной парламентской практике, где объектом парламентского контроля определена исключительно деятельность правительства. И в свою очередь депутаты парламента для осуществления парламентского контроля наделены вспомогательным персоналом по принципу достаточной необходимости.
Решение этих и других актуальных вопросов, связанных с формированием нового облика парламента страны, позволит обеспечить дальнейшее развитие современного парламентаризма в Республике Узбекистан, укрепить роль и место парламента в системе государственной власти и управления для достижения такой стратегической цели, как построение правового демократического государства.
А.Акилов
С.Мирзокаримов
сотрудники сектора анализа
эффективности конституционного строительства
и государственного управления