Выступая на состоявшемся 5 марта заседании Национального совета по противодействию коррупции, глава государства отметил, что коррупция является самым серьезным препятствием на пути реформ, и подчеркнул, что борьба с этой «язвой на теле общества» начинается в том числе с выбора на государственную службу профессиональных и преданных делу сотрудников. В связи с этим определенный интерес представляет институт проверки на добропорядочность госслужащих («integrity check»), широко используемый в некоторых странах
По данным Агентства по противодействию коррупции Республики Узбекистан, в 2024 году совершено более пяти тысяч коррупционных преступлений. По регионам наибольшее их количество зарегистрировано в Ташкентской, Самаркандской областях, в Ташкенте. Наименьшее — в Бухарской и Хорезмской областях. Высокий уровень восприятия населением коррупции в государственных, судебных и право-охранительных органах при взаимодействии с гражданами понижает доверие общества органам власти, негативно влияет на готовность граждан соблюдать законы и способствовать защите общественного правопорядка. В целях предупреждения негативных явлений в сфере международным сообществом приняты документы универсального и регионального характера. Несмотря на предпринимаемые в ряде стран действия, относительно низкий уровень эффективности принимаемых мер по противодействию коррупции обуславливает необходимость выработки дополнительных инструментов. способствующих упреждающему выявлению недобропорядочной практики в деятельности сотрудников госорганов.
В международной практике для целей выявления и преследования коррупционных правонарушений государственных служащих, в особенности должностных лиц, рядом стран используется институт проверки на добропорядочность («integrity check»).Техническое руководство к Конвенции ООН против коррупции описывает проверку на добропорядочность как метод, способствующий как предупреждению коррупции, так и судебному преследованию, доказавший эффективность и действенность в сдерживании коррупции. В руководстве Организации экономического сотрудничества и развития «Управление конфликтом интересов в государственном секторе» говорится, что «проверка на добропорядочность может быть мощным специализированным инструментом выявления коррупции». В соответствии с указанными документами проверка или тестирование на добропорядочность
представляет собой превентивный механизм, при котором возможно предотвратить потенциальный ущерб интересам государства и населению. С помощью него должностных лиц умышленно ставят в смоделированные ситуации без их ведома и проверяют. Последствия провала теста могут включать дисциплинарное взыскание, увольнение с работы или уголовное преследование. В практике зарубежных стран используют два основных типа проверки добропорядочности государственных служащих: выборочные, которые применяются к любому должностному лицу в любом государственном учреждении, и целевые (таргетированные), применяемые только к должностным лицам, подозреваемым в коррупции. Выборочные, проверки добро-порядочности государственных служащих применяются к любому должностному лицу государственных учреждений/подразделений, используются в США, Румынии, Молдове и других странах. В США механизм «integrity check» в полиции был впервые введен Департаментом полиции Нью-Йорка в 1970-х годах. Комиссия по расследованию случаев коррупции в полиции установила, что традиционные методы расследования имеют ограниченную ценность, а более успешным оказалось использование сотрудников под прикрытием в специальных контролируемых операциях. В Румынии добропорядочность сотрудников полиции проверяется с 2002 года с помощью метода идентификации, оценки и предупреждения о рисках коррупции. Тестирование проводится на выборочной основе. В случае, если имеется информация в отношении конкретных лиц о совершении коррупционных право-нарушений, то используются классические методы расследования. Тестирование проводится на основе закона Главным управлением по борьбе с коррупцией (DGA), подчиненным Министерству внутренних дел Румынии, которому поручено предотвращать и расследовать коррупционные правонарушения, преступные и неправомерные действия среди сотрудников министерства. Аналогичный механизм задействован в Молдове, где в декабре 2013 года был принят Закон «О тестировании профессиональной неподкупности, который распространялся на все категории госслужащих». С ноября 2016-го он был изложен в новой редакции — «Об оценке институциональной неподкупности» Национальный центр по борьбе с коррупцией создал специализированную структуру для проведения тестов в отношении всех государственных служащих, за исключением судей. Тестирование сотрудников центра проводят представители Службы информации и безопасности. Персонал структуры проверяет подразделение внутренней безопасности этого же ведомства. Первым этапом оценки добро-порядочности учреждения является выявление коррупционных рисков в деятельности сотрудников. Следующий шаг — проверка профессиональной неподкупности конкретных сотрудников посредством смоделированных ситуаций, аналогичных тем, которые встречаются в ежедневной деятельности. В случае отрицательного результата оценки законом предусмотрены дисциплинарные взыскания, в том числе увольнение с правом обжалования в административных судах. Целевые программы тестирования добропорядочности должностных лиц, подозреваемых в коррупции, применяются в Великобритании, Австралии, Канаде и Чехии. В Соединенном Королевстве тест на добропорядочность на основе разведывательных данных был введен в службе столичной полиции в 1998 году и является целевым. Политика в отношении данного механизма была переутверждена в 2021 году. За инициирование тестирования отвечает отдел внутренней безопасности и профессиональных стандартов лондонской полиции. Проведение теста на добропорядочность должно подчиняться тем же правилам, что и методы расследования, связанные с оперативно-розыскной деятельностью, которые регулируются в Великобритании специальным законом. В Австралии антикоррупционное тестирование регулируется уголовно-процессуальным законодательством и уточняется в законе о полиции. Любой сотрудник Австралийской комиссии по расследованию преступлений, Федеральной полиции и Департамента иммиграции и пограничной охраны может стать объектом «integrity check», который утверждается только при наличии обоснованных подозрений в том, что работник совершил, совершает или может совершить преступление, наказуемое лишением свободы на срок до одного года и больше
Решение о проведении целевого тестирования одобряется
Австралийской комиссией по добросовестности правоохранительных органов, органом внутреннего контроля при Министерстве юстиции, который расследует серьезные случаи коррупции и имеет право использовать скрытые методы для сбора данных.
В соответствии с законом «О Национальной комиссии по борьбе с коррупцией» информация, относящаяся к проверке добросовестности, может быть раскрыта только в целях проведения дисциплинарного производства или иных юридических действий в отношении тестируемого субъекта и ни при каких обстоятельствах не может быть использована для других целей. Это служит предотвращению незаконного использования данных, полученных во время тестирования.
В случае, если испытуемый не проходит проверку, предусмотрены санкции в соответствии с Кодексом поведения государственных служащих, внутренними дисциплинарными процедурами или Уголовным кодексом. В чешской полиции тесты на добропорядочность проводит Генеральная инспекция сил безопасности в составе правительcтвa. Инспекция занимается выявлением и расследованием преступлений, совершенных сотрудниками полиции, тюремной службы и таможни, самостоятельно или в сотрудничестве с гражданскими лицами. Процедура применения «integrity check» регулируется актом руководителя инспекции. Запрос на проведение теста утверждает прокурор.
В Чехии тест на добропорядочность — это административный инструмент, где в случае, напри-мер, получения организованной взятки во время проверки сведения об этом передаются выше-стоящему должностному лицу данного должностного лица и являются основанием для его отстранения от службы. В исключительных случаях материалы деятельности могут быть использованы прокурором в качестве доказательств по уголовному делу.
На основе имеющегося опыта Агентством по противодействию коррупции Казахстана разработан проект закона «О тестировании на профессиональную добропорядочность». Принятию законопроекта предшествовало пилотное тестирование проверки добропорядочности в 2022-2023 годах в отдельных правоохранительных органах. В результате отмечается рост сообщений от сотрудников ОВД о попытках дачи им взятки почти в семь раз, снижение уровня коррупции в патрульной и миграционной полиции в 2023 году (на 41 и 76 процентов соответствен но), число сотрудников, сообщивших о незаконных действиях третьих лиц, в Агентстве по противодействию коррупции выросло в десятки раз. В законопроекте, предусмотренном в Концепции антикоррупционной политики Республики Казахстан на 2022-2026 годы, регламентированы права и обязанности тестируемых лиц и тестировщиков, основания для назначения тестирования, процедуры его проведения, меры ответственности и другие вопросы. Также закреплены гарантии защиты прав сотрудников и превентивные механизмы от возможных злоупотреблений со стороны тестировщиков. Основной целью тестирования является укрепление системы ценностей, направленной на не-терпимость к коррупции и развитие культуры добропорядочности в государственных органах. В зависимости от результатов сотрудник может быть признан прошедшим или не прошедшим тест. В случае непрохождения тестирования могут применяться дисциплинарные меры, включая проведение служебного расследования. Эксперты полагают, что введение жестких требований к тестировщикам и строгие правила по проведению тестирования снижают риск злоупотреблений, однако могут потребовать значительных ресурсов для обучения и контроля. Результаты тестирования могут способствовать улучшению качества госуправления и усилению антикоррупционных мер, но также могут вызвать напряженность среди сотрудников, если процедуры будут восприниматься как чрезмерно строгие или несправедливые.
Применительно к Узбекистану отметим, что в соответствии со статьей 19 Закона Республики Узбекистан «О противодействии коррупции» мерами по предупреждению коррупции в сфере государственного управления являются в том числе внедрение критериев эффективности, стандартов и систем оценки качества исполнения должностными лицами и другими работниками государственных органов должностных или служебных обязанностей. Внедрение института проверки добропорядочности государственных служащих также является актуальным.
В соответствии с пунктом 3 постановления Президента Республики Узбекистан «О мерах по повышению позиций Республики Узбекистан в международных рейтингах и индексах» от 25 февраля 2019 года внедрен институт «тайного покупателя государственных услуг», оценивающего уровень удобства про-хождения административных процедур и соблюдения государственными органами, их сотрудниками требований нормативно-правовых актов, профессионализм и оперативность сотрудников, этикет общения с населением при оказании государственных услуг. Результаты мониторинга тайного покупателя не являются основанием для привлечения сотрудников министерств и ведомств, которые оказывают соответствующую государственную услугу, к ответственности и носят рекомендательный характер.
Для предупреждения споров о правомерности указанного института предлагается на основе зарубежного опыта принятие закона «Об антикоррупционном тестировании профессиональной добропорядочности», который определит требования к выборочным проверкам добропорядочности должностных лиц госучреждений. Внедрение института проверки сотрудников государственных органов на профессиональную добропорядочность способствует упреждающему выявлению обратной практике в их деятельности.
Исмаилов Баходир Исламович
Заведующий сектором законодательства в сфере международных отношений. Доктор юридических наук, профессор.